4.3Estrategias para cambiar a modos más sostenibles (SHIFT)

A la hora de profundizar en el enfoque “Shift”, cuyo objetivo principal es el diseñar estrategias y medidas encaminadas a fomentar un cambio modal, principalmente desde el vehículo privado (generalmente el coche) hacia modos más sostenibles, se ha considerado conveniente tratar en este documento tres grandes bloques de medidas:

El primer bloque profundiza sobre las herramientas destinadas a promover la movilidad activa. Un segundo bloque en el que se exponen instrumentos y medidas para fomentar el transporte público colectivo. Finalmente, un último bloque donde se analizan instrumentos que potencian la multimodalidad -basado en el uso de dos o más modos- y la intermodalidad -una unidad de transporte o vehículo que va cambiando de modo-.

Estrategias “Shift” para potenciar la movilidad activa.

Atendiendo a la Pirámide de la Movilidad Urbana de Viajeros (ver Figura 15) se puede priorizar el espacio público que se le debe otorgar a cada uno de los elementos del sistema de movilidad, atendiendo a criterios de eficiencia energética, medioambientales, de equidad social, vulnerabilidad, siniestralidad y calidad de vida urbana.

Figura 15 Pirámide de la movilidad

Fuente: esmovilidad.com

La figura anterior muestra la pirámide de movilidad: peatón, bicicleta, transporte público, vehículo motorizado compartido y vehículo motorizado privado.

En esta pirámide se prioriza la movilidad activa, que se sitúa en el nivel más alto, por requerir la realización de cierta actividad física, suponiendo un patrón de desplazamiento saludable, sostenible, eficiente y económico.

La mejor manera de potenciar al peatón es mediante el desarrollo de planes de peatonalización para recuperar centros históricos y mejorar la calidad de vida urbana. Estos planes, que los Ayuntamientos ya llevan desarrollando muchos años, no deben ceñirse al centro de la ciudad, sino que también han de implantarse en barrios, con ejes peatonales que interconecten los principales centros atractores de movilidad, favoreciendo los desplazamientos a pie en la primera o última milla y en combinación con el servicio de transporte público, disminuyendo la intensidad y velocidad del tráfico en algunos entornos, etc., y utilizando para ello una señalización específica.

Uno de los primeros planes de peatonalización que se llevaron a cabo en España fue el de la ciudad de Pontevedra en el año 1999. Este plan, que fue ganador del premio Habitat de las Naciones Unidas, supuso la peatonalización del centro histórico (se amplió en un 310 % los espacios dedicados a la movilidad peatonal y ciclista) y tuvo un gran impacto en la calidad de vida de sus ciudadanos72:

El 81 % de escolares entre 7 y 12 años que viven en la ciudad van andando al colegio. La proporción de viajes a pie y en bici entre los desplazamientos que se hacen por la ciudad se sitúa en el 72 %; 66 % a pie, 6 % en bicicleta. Se invirtió el fenómeno de la suburbanización y la ciudad de Pontevedra aumentó su población en detrimento de las zonas limítrofes anteriormente receptoras de habitantes urbanos: la ciudad tuvo un efecto centrípeto aumentando un 33% sus habitantes entre 1999 y 2014. Entre 1996 y 2014 se redujo el consumo de combustible en un -87,6 %, y las emisiones de CO2 en un -87,7 %.

La creciente importancia de la bicicleta surge como un planteamiento frente al aumento de los niveles de congestión y el empeoramiento de la calidad del aire en las principales áreas metropolitanas, a la vez que su mayor uso contribuye a la descarbonización del transporte. Además, la bicicleta contribuye a mejorar la salud de las personas que la utilizan73.

En 2021 el Consejo de Ministros aprobó la Estrategia Estatal por la Bicicleta, elaborada por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA). El propósito de esta Estrategia es coordinar las diferentes políticas y acciones en torno a la promoción de este medio de transporte desde todos sus ángulos, desde la movilidad cotidiana o el cicloturismo hasta sus beneficios para la salud, pasando por su uso recreativo y deportivo, por las oportunidades sociales y económicas y el desarrollo empresarial del sector. La Figura 16 muestra un resumen de las medidas más significativas:

Figura 16 Principales medidas incluidas en la Estrategia Estatal por la Bicicleta

Fuente: Elaboración propia del OTLE con información de la Estrategia Estatal por la Bicicleta. Ministerio de Transportes Movilidad y Agenda Urbana

La figura anterior muestra las principales medidas incluidas en la Estrategia Estatal por la Bicicleta: Campañas de concienciación y difusión, espacios y redes para compartir buenas prácticas, guía para e diseño de infraestructura ciclista, colaborar en el diseño de conexiones ciclistas, fomento del cicloturismo como una alternativa de ocio y mejorar la seguridad ciclista.

Además, para reforzar el papel de la bicicleta en la movilidad, la ley de cambio climático considera a la bicicleta como un elemento clave en la movilidad cotidiana.

En general las grandes ciudades y capitales de provincias disponen de una red ciclista que ha crecido notablemente en los últimos años, aunque con diferentes niveles de desarrollo. Recientemente se publicó un estudio de la Organización de Consumidores en las que valoraban las redes ciclistas de 14 ciudades a partir de diversos criterios de funcionalidad (si la red es completa, continua, uniforme, directa, reconocible, tupida y si circula por vías principales) y se determinó que las mejores eran las de Vitoria, Sevilla, Valencia y Barcelona.

También es importante mencionar los sistemas públicos de alquiler de bicicletas que suponen una herramienta para la promoción de la movilidad ciclista y que ayudan a mejorar la cuota modal de este modo sin emisiones. Se trata de sistemas de alquiler o préstamo gratuito de bicicletas en los núcleos urbanos y se diferencian de los servicios tradicionales de alquiler de bicicletas, más orientados al ocio o al turismo, por el hecho de prestar un servicio de movilidad práctico, rápido y pensado para el uso cotidiano. Se pueden utilizar en trayectos monomodales entre dos puntos o como extensión de un viaje intermodal, principalmente con el transporte público. Entre 2021 y 2022 la oferta pública de bicicletas en Madrid aumentó: un 26,1 % los puntos de préstamo, un 1,0 % el número total de anclajes y un 7,0 % las bicicletas disponibles74.

Otra medida relevante para el fomento de uso de la bicicleta es la disponibilidad de puntos de aparcamiento seguros y con una cierta amplitud geográfica. En este sentido, un buen ejemplo es Bicibox, que es una red pública de aparcamientos gratuitos y seguros para bicicletas que se encuentra distribuida por los diferentes municipios del área metropolitana de Barcelona, cuyo objetivo es fomentar el uso de la bicicleta como medio para la movilidad cotidiana y complementar otros servicios de transporte público fomentando la intermodalidad. Los aparcamientos Bicibox ofrecen un espacio protegido para la bicicleta durante un periodo máximo de 48 horas entre semana y 72 horas los fines de semana.

Por último, cabe destacar los más de 1.000 millones de euros que el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA) ha concedido a 170 municipios y dos entes supramunicipales para descarbonizar y digitalizar la movilidad urbana, a través del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. De estos, el 40 % de las subvenciones se destinará al desarrollo de la movilidad activa, como la construcción de más de 500 kilómetros de carriles bici o la peatonalización de calles.

En esta misma convocatoria se concedieron 96,5 millones de euros para la financiación de la implantación de sistemas públicos de alquiler de bicicletas y otros vehículos de movilidad personal.

Estrategias “Shift” para impulsar el transporte público de viajeros

Para lograr un cambio modal hacia transportes más sostenibles, es fundamental contar con un servicio de transporte público adecuado, pero tiene que satisfacer las necesidades del usuario en lo relativo a la calidad, la eficacia y la disponibilidad, es decir, tiene ser también frecuente, rápido, fiable, cómodo y estar disponible. También tiene que ser accesible a grupos vulnerables y en zonas rurales y remotas, considerar las necesidades de movilidad no ocupacional e integrar los nuevos servicios de movilidad compartida y movilidad activa.

El fomento del transporte público es fundamental para lograr un cambio modal desde el transporte privado hacia medios más seguros, fiables, cómodos, económicos y sostenibles, por ello el transporte público colectivo se sitúa en el centro de las políticas de movilidad. Así, al sistema de transporte público se dedican importantes inversiones para la mejora de la infraestructura existente o la creación de nueva infraestructura, de inversiones en material móvil, en digitalización y tecnología, etc. además de apoyo financiero ‑subvenciones- por parte de las administraciones públicas, pues los ingresos por tarifas no son en general suficientes para equilibrar los costes de operación.

Entre las medidas recientes adoptadas en el transporte público, cabe destacar que durante el último cuatrimestre de 2022 y el año 2023 se han puesto en marcha en España una serie de ayudas extraordinarias para apoyar el transporte público colectivo, en el marco de las medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, que se han articulado a través del Real Decreto-ley (RDL) 11/2022, RDL 14/2022, RDL 20/2022 y RDL 5/2023. Estas ayudas estatales han supuesto la gratuidad o importantes descuentos para los ciudadanos en los títulos multiviaje de los servicios ferroviarios de cercanías, media distancia convencional y Avant de Renfe, y de los servicios regulares de autobús gestionados por el Estado (para aquellas empresas operadoras que participan en los descuentos), así como descuentos significativos en los títulos multiviaje empleados en el transporte urbano, metropolitano e interurbano gestionado por Ayuntamientos y CCAA (complementados en su caso con descuentos adicionales de estas administraciones). Estas medidas se han traducido, en definitiva, en ayudas económicas para los ciudadanos para contribuir al cambio modal y reducir el coste del transporte ligado a la movilidad cotidiana.

Según el último informe del Observatorio de la Movilidad Metropolitana (OMM)75, en 2021 y para las autoridades de transporte que participan en este observatorio, se contabilizaron un total de 2.326 millones de viajes en transporte público (2.060 millones de viajes en 2020). De estos viajes, un total de 1.128 millones se realizaron en autobús (1.019 millones den 2020), mientras que en modos ferroviarios se hicieron 1.198 millones de viajes (1.041 millones en 2020), lo que supone una recuperación del 13 % de viajeros con respecto a 2020, un incremento en los viajes en autobús de un 10,7 % y en ferrocarril un 15,1 %. Esto supone una recuperación de la demanda del 13,0 % de viajeros con respecto a 2020 pero se ha perdido un 45 % respecto a 2019.

No obstante lo anterior, los datos mensuales más recientes proporcionados por la Estadística de Transporte de Viajeros del INE ponen de manifiesto que, en los últimos meses y tras las importantes medidas de impulso del transporte público colectivo implementadas desde septiembre de 2022, el uso del transporte público colectivo finalmente ha recuperado los valores anteriores a la pandemia.

En cuanto a la red, y según los datos del Observatorio de la Movilidad Metropolitana, se ha producido un aumento longitud de líneas de autobuses +28,1 % (2013-2021) aunque ha disminuido un -0,21 % entre 2020 y 2021; mientras que la red ferroviaria ha aumentado un 5,1 % en el periodo 2013-2021 y, concretamente en el último año, ha crecido un 1, 3 %. El servicio de autobuses y la oferta de modos ferroviarios también ha aumentado tanto en los últimos ocho años como entre 2020 y 2021.

Cabe señalar también que entre 2013 y 2021 se ha producido un crecimiento de población principalmente en las coronas metropolitanas (2,7 %) frente a las ciudades capitales (0,9 %); este proceso de dispersión urbana hacia las afueras supone una disminución en la efectividad del transporte público.

Un ejemplo claro y representativo sobre cómo transformar la movilidad de una ciudad es el caso de Vitoria. En este contexto, el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz comenzó un proceso de reflexión sobre el sistema de movilidad existente que dio lugar al Plan de Movilidad Sostenible y Espacio Público de Vitoria-Gasteiz, que diseñó la red actual de transporte público en 2008, pasando de 17 líneas a tan sólo 10 líneas diurnas (más las 2 de tranvía) y 5 líneas nocturnas. En poco tiempo, los pasajeros anuales del transporte público crecieron de los 12,7 millones en 2008 hasta los más de 23 millones en 2018. Esto ha conllevado un descenso de las emisiones de CO2 derivadas de la movilidad en un 13,5 %.

En Castilla y León actualmente se está trabajando en el Plan de actuaciones de reforma y modernización de las Estaciones de Autobuses con el objetivo fundamental de mejorar la prestación de servicios al ciudadano y aumentar el volumen de viajeros. Para ello, algunas de las acciones que se van a llevar a cabo son la modernización del conjunto arquitectónico, la mejora de la eficiencia energética de las estaciones, la mejora de las condiciones de habitabilidad y salubridad, la adaptación de los edificios a las personas con discapacidad y, en definitiva, mejorar la confortabilidad y el servicio a los viajeros.

Para contribuir a incentivar el uso del transporte público y facilitar la combinación de vehículo privado y transporte público, en varios municipios del Área Metropolitana de Barcelona (AMB) se ha implantado un servicio de aparcamientos de intercambio. Estos aparcamientos están basados en el concepto extendido en Europa de park & ride (P+R), que permite que los usuarios frecuentes del transporte público puedan estacionar sus vehículos en las zonas de aparcamiento P+R, especialmente habilitadas cerca de nodos de transporte estratégicos (tren, tranvía, bus, etc.), y disfrutar de 24 horas consecutivas de estacionamiento reservado.

En el ámbito del transporte aéreo, cabe señalar una medida aprobada por Francia en 2021 en el marco de la ley de lucha contra el cambio climático. El objetivo de la medida es suprimir las conexiones aéreas entre París (Orly) y Nantes, Lyon o Burdeos por contar con servicios de alta velocidad ferroviaria (TGV) de duración inferior a dos horas y media, si bien se prevén excepciones para aquellos trayectos aéreos que transporten más del 50 % de pasajeros en conexión.

Por último, una medida que también se está desarrollando es la de los servicios de movilidad compartida, en el sentido más amplio en el que se incluyen coches, motos y vehículos de movilidad personal, como alternativa al vehículo privado, soluciones que se están convirtiendo en algo muy común en grandes ciudades de todo el mundo. Una de las ventajas de los vehículos compartidos, atendiendo al ciclo de vida completo de estos, reside en la menor cantidad de ellos que se necesitan para satisfacer la demanda global, redundando en la descarbonización derivada de la menor necesidad de materias primas y menores necesidades de fabricación.

Estrategias “Shift” para potenciar la multimodalidad y la intermodalidad en el transporte de mercancías

Para la perspectiva “Shift” bajo el prisma del transporte de mercancías, los mayores esfuerzos de las herramientas y medidas analizadas en materia de descarbonización se concentran, en general, en el cambio modal desde el transporte por carretera hacia otros modos menos contaminantes.

Este enfoque, ya se inició a principios del siglo XXI con el Programa Marco Polo, promovido por la Comisión Europea para transferir mercancías de la carretera a medios de transporte más compatibles con el medio ambiente con el fin de aumentar la eficiencia de las operaciones de transporte, evitando el tráfico innecesario y los recorridos en vacío. El programa tenía como objetivo potenciar la intermodalidad a través de un mejor uso de los recursos existentes en el sistema de transporte, por medio de la incorporación a la cadena logística de los transportes marítimos de corta distancia y del transporte fluvial. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados por la Unión Europea, la cuota de transporte ferroviario de mercancías únicamente se ha incrementado un +1 % en los últimos 10 años.

Figura 17 Cuota modal (% toneladas-km ferrocarril / toneladas-km total) del transporte ferroviario de mercancías en 2019 y variación de la cuota modal en el periodo 2009-2019

Fuente: Estrategia Indicativa del desarrollo, mantenimiento y renovación de las infraestructuras ferroviarias. Ministerio de Transportes Movilidad y Agenda Urbana

La figura anterior muestra la cuota modal (% toneladas-km ferrocarril / toneladas-km total) del transporte ferroviario de mercancías en 2019 y variación de la cuota modal en el periodo 2009-2019 en los países de la Unión Europea y Reino Unido.

En el caso de España, y de acuerdo a lo señalado en la Estrategia Indicativa “la reducida cuota modal del transporte interior ferroviario de mercancías se debe principalmente a la competencia con el transporte por carretera, que acapara el 95 % del total de mercancías transportadas a nivel nacional”.

Para potenciar el transporte ferroviario de mercancías como eje vertebrador de las cadenas logísticas multimodales y llegar al 10 % de cuota modal se ha aprobado la iniciativa Mercancías 30. Para ello ha establecido veintinueve acciones agrupadas en seis bloques. Entre ellas destacan la ampliación de vías de apartado para trenes de 740 m de modo que se reduzcan los costes del transporte ferroviario de mercancías y sea, de este modo, más eficiente y competitivo; la electrificación 25 kV de líneas de mercancías no electrificadas y rehabilitación y mejora de líneas ya electrificadas que tendrá tanto un impacto directo tanto sobre la eficiencia energética como sobre la reducción de los tiempos de viaje y del coste operativo; o la mejora de la capacidad y prestaciones de los servicios ferroviarios de mercancías en el entorno de las grandes ciudades.

Otras medidas que se proponen en la iniciativa están centradas en potenciar la intermodalidad, como por ejemplo las mejoras de las conexiones con los puertos y el desarrollo de nodos de carga ferroviarios, o las autopistas ferroviarias en donde se sube el camión o al menos la caja móvil al tren, de manera que solo se realiza por carretera el transporte capilar desde y hacia la terminal donde se cargan al ferrocarril.

Y en el marco del PRTR, el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana ha puesto en marcha el programa de eco-incentivos al transporte sostenible, dirigidos a los modos marítimo y ferroviario en función de la demanda. Este programa persigue incentivar el uso del transporte de mercancías estableciendo eco‑incentivos que premien el ahorro de costes externos medioambientales y socioeconómicos generados por el uso de ambos modos frente a la carretera.

Por su parte, la conectividad ferroportuaria es otro de los aspectos clave para la descarbonización del transporte de mercancías. Además de las medidas mencionadas en la Estrategia Mercancías 30, desde el Sistema Portuario de Titularidad Estatal se han implementado herramientas y medidas de estímulo para desarrollar este tipo de conectividad, entre las que destacan tanto la bonificación del 50 % de la tasa T-3 si la mercancía entra o sale del puerto por vía ferroviaria y la creación del Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria.

El Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria posibilita la contribución de las Autoridades Portuarias al esfuerzo de paliar el déficit de conexiones principalmente ferroviarias de los puertos de interés general y a la mejora de las redes generales del transporte de mercancías, cuya insuficiencia viene lastrando su competitividad, potenciando su papel como plataformas logísticas.

Las Autoridades Portuarias pueden acudir al Fondo para solicitar un préstamo con el objeto de financiar los proyectos de inversión relativos a conexiones viarias y ferroviarias a los puertos, siendo estos préstamos otorgados por una duración máxima. A continuación, se incluye la Figura 18 donde se localizan las principales actuaciones realizadas por el Fondo desde su creación.

Figura 18 Principales actuaciones englobadas en el Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria

Fuente: Elaboración propia del OTLE

La figura anterior muestra un mapa con las principales actuaciones englobadas en el Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria.

Por último, es necesario destacar el Mecanismo Conectar Europa (CEF)76 que es el instrumento financiero de apoyo a las inversiones en la RTE-T. Su objetivo específico en materia de transporte es “contribuir al desarrollo de los proyectos de interés común relativos a las redes e infraestructuras eficientes, interconectadas y multimodales para lograr una movilidad inteligente, interoperable, sostenible, integradora, accesible y segura”.

Este mecanismo es el principal instrumento con el que cuenta la Comisión Europea para finalizar para 2030 la RTE-T básica, estructurada en torno a nueve corredores multimodales (en España discurren dos: corredor atlántico y el corredor mediterráneo), y antes de 2050 la RTE-T global, con el fin de facilitar la accesibilidad a todas las regiones europeas. fomentando la innovación para mejorar el uso de la infraestructura, incrementando su eficiencia energética y reduciendo la siniestralidad y el impacto ambiental del transporte.

Figura 19 Red Transeuropea de Transporte (RTE-T). Red ferroviaria de los corredores Atlántico y Mediterráneo en España

Fuente: TENtec Interactive Map Viewer. Comisión Europea

La figura anterior muestra dos mapas. Uno con la Red Transeuropea de Transporte (RTE-T) y otro con la Red ferroviaria de los corredores Atlántico y Mediterráneo en España.