3.3Marco nacional de lucha contra el cambio climático
La emergencia climática y la Ley 7/2021 de cambio climático y transición energética
En línea con la senda establecida tanto a escala global como europea en materia de lucha contra el cambio climático, el Consejo de Ministros adoptó la Declaración del Gobierno ante la Emergencia Climática en el que compromete a adoptar 30 líneas de acción prioritarias para combatir el cambio climático con políticas transversales, entre las que destaca el fomento de medidas para alcanzar una movilidad sostenible, intermodal y conectada y definir la senda de descarbonización a largo plazo que asegure el objetivo de neutralidad climática a más tardar en el año 2050.
La primera de las acciones señaladas en la Declaración ante la Emergencia Climática fue la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que tiene por objetivo asegurar el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París; facilitar la descarbonización de la economía española, su transición a un modelo circular, de modo que se garantice el uso racional y solidario de los recursos; y promover la adaptación a los impactos del cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente y contribuya a la reducción de las desigualdades.
En esta Ley se establecen los objetivos mínimos nacionales para el año 2030, aunque se indica que serán objeto de revisión para cumplir tanto con el Acuerdo de París como con la normativa europea o los avances científico‑técnicos que se realicen.
Figura 4 Objetivos establecidos por la Ley de Cambio Climático y Transición Energética
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Fuente: Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética
La figura anterior muestra los objetivos establecidos por la Ley de Cambio Climático y Transición Energética: Reducir en el año 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero del conjunto de la economía española en, al menos, un 23% respecto del año 1990; alcanzar en el año 2030 una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 42%; alcanzar en el año 2030 un sistema eléctrico con, al menos, un 74% de generación a partir de energías de origen renovable; mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 39,5%, con respecto a la línea de base conforme a normativa comunitaria y, asimismo, la ley establece que antes de 2050, España deberá alcanzar la neutralidad climática y el sistema eléctrico deberá estar basado exclusivamente en fuentes de generación de origen renovable.
Para lograr estos objetivos, a lo largo de la Ley se plantean diferentes medidas, que se concretan en tres herramientas claves para su desarrollo y que se detallan a continuación.
Figura 5 Herramientas establecidas en la Ley de Cambio Climático y Transición Energética para lograr la descarbonización
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Fuente: Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética
La figura anterior muestra las herramientas establecidas en la Ley de Cambio Climático y Transición Energética para lograr la descarbonización: el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima; la Estrategia de Descarbonización a 2050 y la estrategia de Transición Justa.
Instrumentos de planificación nacionales para lograr la descarbonización del transporte
En la Ley de cambio climático y transición energética se señala al Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030 como la herramienta de planificación estratégica nacional en cuanto a energía y clima, y está enfocado a lograr la neutralidad climática en 2050 en consonancia con los objetivos marcados por la Unión Europea.
El PNIEC define todos las políticas y medidas para lograr los objetivos ya señalados en la ley del cambio climático y que se concretan en la reducción de las emisiones de GEI en un el 23 % en 2030 respecto a 1990, lo que supondrá disminuir en 66 Mt las emisiones de CO2eq respecto a las de 2019.
Gráfico 24 Evolución de las emisiones de GEI (kt CO2eq) entre 1990 y 2030
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Fuente: Elaboración propia del OTLE con datos del Sistema Español de Inventario y Proyecciones de Emisiones a la Atmósfera de gases de efecto invernadero y contaminantes atmosféricos (Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico)
El gráfico anterior muestra la evolución de las emisiones de GEI (kt CO2eq) en 1990, 2019 y 2030
A partir de los cálculos realizados en el PNIEC, se ha estimado que la reducción prevista para el sector de la movilidad y el transporte debe ser de 27 Mt CO2eq mediante un cambio modal que afectará según el PNIEC al 35 % de los pasajeros-kilómetro que hoy día se realizan en vehículos convencionales de combustión en entornos urbanos. A la fecha de redacción de este informe se ha puesto en consulta pública59 la revisión/actualización del PNIEC recogida en el artículo 14 del Reglamento (UE) 2018/1999 sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima.
Si el PNIEC está focalizado en un plazo de 10 años hasta 2030, la Estrategia de Descarbonización a largo plazo60 establece la senda para lograr la neutralidad climática en 2050 y se alinea con los objetivos definidos por la Unión Europea. A través de las acciones propuestas en la Estrategia, que abarcan todos los sectores, se logrará reducir un 90 % las emisiones de 2050 respecto a 1990 y el 10 % restante será absorbido por los sumideros de carbono (puntos que absorben CO2; como por ejemplo las formaciones vegetales que actúan como sumideros de carbono al realizar la fotosíntesis).
En esta Estrategia a Largo Plazo se analiza el camino y las líneas de trabajo necesarias en cada sector para lograr la descarbonización de la economía. Para la movilidad y el transporte, se estima una reducción de las emisiones de más de un 30 % para 2030, con el objetivo de alcanzar los 2 Mt CO2eq en 2050. Para ello, la Estrategia considera necesario trabajar, tal y como se muestra en la siguiente figura, en la eficiencia energética y el cambio modal, la electrificación, los combustibles alternativos, la digitalización e innovación, y una adecuada planificación urbanística.
Figura 6 Línea de trabajo de la Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo. 2050
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Fuente: Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo 2050. Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico
La figura anterior muestra la línea de trabajo de la Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo. Desde 2020 a 2050.
En consonancia con la Ley de Cambio Climático, el PNIEC y la Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo, en octubre de 2020 se aprobó la Hoja de Ruta de Hidrógeno -que también se está revisando para ajustarla al paquete Fit for 55 y al más reciente sobre gases renovables- con el objetivo de impulsar el hidrógeno renovable para lograr alcanzar los objetivos de reducción de emisiones de GEI. La citada Hoja de Ruta identifica el potencial del uso del hidrógeno renovable, en particular en el transporte pesado de larga distancia, el transporte marítimo, el transporte ferroviario y la aviación, y recoge una serie de líneas de acción para avanzar en este campo.
La hoja de ruta del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA) en materia de transportes y movilidad en los próximos diez años es la Estrategia de Movilidad Segura, Sostenible y Conectada, aprobada en diciembre de 2021 por el Consejo de Ministros y que constituye una de las reformas recogidas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Este instrumento se desarrolla a través de 9 ejes estratégicos, que se componen de más de 40 líneas de actuación con más de 150 medidas específicas.
El Eje 4 – Movilidad de Bajas Emisiones está específicamente enfocado a la reducción de emisiones del transporte y la movilidad y tiene como objetivos incrementar la eficacia y eficiencia del sistema de transporte promoviendo la comodalidad e intermodalidad; reducir el consumo de energía; mejorar la eficiencia energética y limitar las externalidades ambientales (contaminación atmosférica y acústica) por unidad transportada; y contribuir a la descarbonización a largo plazo de la economía mediante, principalmente, la progresiva electrificación del transporte. Las medidas incluidas se centran en el estímulo de las fuentes de energía alternativas y sostenibles y de vehículos de bajas emisiones, el impulso al desarrollo de terminales, edificios y otras instalaciones sostenibles y la reducción del ruido y protección del medio marino.
Otros ejes que también contribuirán a la descarbonización del transporte son:
Eje 1 – Movilidad para todos, en donde se establecen las medidas para mejorar la planificación de la movilidad sostenible y el fortalecimiento de alternativas al coche privado en la movilidad, con el transporte público como eje vertebrador pero también con especial atención a la bicicleta, en el ámbito urbano y metropolitano, pero también en el rural y el interurbano. Eje 2 – Nuevas políticas inversoras, donde se incluyen medidas para, entre otros, mejorar la planificación y gestión de las redes de infraestructura de transporte, ayudar a establecer nuevos criterios de inversión y priorización de inversiones del Ministerio. Eje 5 – Movilidad inteligente, y su propuesta para la gestión inteligente de infraestructuras, terminales y estaciones, además del impulso a la automatización y al mayor y mejor uso de la gran cantidad de datos que hoy en día están disponibles y que pueden ayudar a mejorar la eficiencia del sistema de transporte. Eje 6 – Cadenas logísticas Intermodales Inteligentes, en donde se establecen medidas para el incremento efectivo del transporte ferroviario de mercancías, el impulso de una política de intermodalidad, la mejora de la distribución urbana de mercancías y la digitalización de la cadena logística. Eje 7 – Conectando Europa y Conectados al Mundo, en donde se promueve la construcción de un espacio único europeo de transporte.
Además, la Estrategia de Movilidad propone la redacción de una Ley de Movilidad Sostenible que complementará a la Estrategia y le dará soporte normativo. En diciembre de 2022, el Consejo de Ministros aprobó el proyecto de Ley de Movilidad Sostenible61, que no consiguió culminar su tramitación parlamentaria por la disolución anticipada de la XIV Legislatura.
Figura 7 Pilares del Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible
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Fuente: Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible
La figura anterior muestra los pilares del Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible: La movilidad como un derecho social; una movilidad limpia y saludable; un sistema de transporte digital e innovador e invertir mejor al servicio de los ciudadanos.
En línea con las propuestas de la Estrategia de Movilidad Segura, Sostenible y Conectada 2030, en mayo de 2022 se lanzó la iniciativa Mercancías 30 cuyo objetivo es “potenciar el transporte ferroviario de mercancías como eje vertebrador de las cadenas logísticas multimodales, desde la perspectiva dual de la recuperación económica post COVID19 y la consecución de los objetivos de descarbonización y sostenibilidad del transporte”. En este documento se identifican 29 acciones dirigidas a permitir elevar la cuota modal del transporte ferroviario de mercancías hasta el 10 % desde el 4,8 % de participación modal que tuvo lugar en 2019.
Además, esta herramienta está estrechamente relacionada con la Estrategia Indicativa para el desarrollo, mantenimiento y renovación de la infraestructura ferroviaria aprobada en 2022. Este instrumento supone una oportunidad para actuar como palanca en el cambio de paradigma de la política de transporte en el que sitúa al ciudadano y al usuario en el centro de todo el sistema ferroviario y propugna una movilidad sostenible, basada en el uso racional de los recursos, tanto financieros como naturales.
Los gestores de infraestructuras también disponen de herramientas de planificación para lograr la descarbonización del transporte tal y como se puede observar en la siguiente figura.
Figura 8 Otros instrumentos de planificación relacionados con la descarbonización del transporte
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Fuente: Adif y Adif Alta Velocidad, Aena, Enaire y Puertos del Estado.
La figura anterior muestra otros instrumentos de planificación relacionados con la descarbonización del transporte: El Plan director de lucha contra el cambio climático 2018-2030 de RENFE, Adif y Adif Alta Velocidad; la Estrategia de Sostenibilidad de Aena y su Plan de Acción Climática 2021-2030; la Estrategia de sostenibilidad de Enaire y el Marco estratégico del Sistema Portuario de Interés General.
Instrumentos económicos
Tal y como se ha ido mencionando a lo largo del documento, algunos de los instrumentos de planificación que contribuirán a la descarbonización del transporte se enmarcan en las reformas previstas por el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España. Este Plan, que surge como respuesta para reducir el impacto social y económico derivado de la irrupción del COVID-19, tiene un triple objetivo: impulsar la actividad y la creación de empleo para contrarrestar a corto plazo el impacto de la pandemia; apoyar un proceso de transformación estructural que permita aumentar a medio plazo el crecimiento potencial; y, por último, reforzar a largo plazo la resiliencia, avanzando hacia un desarrollo más sostenible e inclusivo. Se prevé la movilización de más de 140.000 millones de euros de inversión pública hasta 2026, con una fuerte concentración de las inversiones y reformas en la primera fase del plan Next Generation EU, que cubre el periodo 2021-2023.
El Plan define diez políticas palancas, tal y como se puede observar en la siguiente figura que a su vez recogen 30 componentes que articulan los proyectos de inversiones y reformas que permitirán cumplir los objetivos marcados.
Figura 9 Políticas palancas del Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia
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Fuente: Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia
La figura anterior muestra las 10 políticas palancas del Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia: 1. Agenda urbana y rural, lucha contra la despoblación y desarrollo de la agricultura, 2. Infraestructuras y ecosistemas resilientes, 3. Transición energética justa e inclusiva, 4. Una Administración para el siglo XXI, 5. Modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme, recuperación del turismo e impulso a una España nación emprendedora, 6. Pacto por la ciencia y la innovación. Refuerzo a las capacidades del Sistema Nacional de Salud, 7. Educación y conocimiento, formación continua y desarrollo de capacidades, 8. Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo, 9. Impulso de la industria de la cultura y el deporte y 10. Modernización del sistema fiscal para un crecimiento inclusivo y sostenible.
De los 30 componentes, en la siguiente figura se muestran los relacionados con la descarbonización del transporte, de los cuales los componentes 1, 2 y 6 están liderados por el MITMA y en donde está previsto destinar 4.536 M€, 6.280 M€ y 6.667 M€ respectivamente.
Figura 10 Componentes relacionados con la descarbonización del transporte del Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia
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Fuente: Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia
La figura anterior muestra algunos de los 30 componentes relacionados con la descarbonización del transporte del Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia: 1. Plan de choque de movilidad sostenible, segura y conectada en entornos urbanos y metropolitanos, 2. Plan de rehabilitación de vivienda y regeneración urbana, 6. Movilidad sostenible, segura y conectada, 7. Despliegue e integración de energías renovables, 9. Hoja de ruta del hidrógeno renovable y su integración sectorial, 10. Estrategia de Transición Justa, 12. Política Industrial España 2030.