3.1Acuerdos globales sobre cambio climático

El Protocolo de Kioto: el primer instrumento normativo para reducir las emisiones de GEI.

Para lograr “estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático" entró en vigor en 1994 la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). Esta Convención ha sido ratificada por 197 países, que se denominan Partes de la Convención, y desde 1995 las Partes se reúnen una vez al año en la Conferencia de las Partes (COP) para para tomar decisiones globales y vinculantes sobre el futuro del planeta y el medio ambiente, revisar la implementación de los acuerdos adquiridos y negociar nuevos compromisos.

Una de las consecuencias más significativas de la CMNUCC fue la aprobación del Protocolo de Kioto en la COP 3 de 1997. Por primera vez, los países industrializados se comprometieron a limitar y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de acuerdo con una serie de metas individuales (el Protocolo entró en vigor en 2005). Estos objetivos individuales suponían una reducción media conjunta de las emisiones del 5 % en comparación con los niveles de 1990 en el quinquenio 2008-2012 (el primer período de compromiso). Además, se estableció tanto un sistema de seguimiento, revisión y verificación como de cumplimiento para garantizar la transparencia y hacer que las Partes rindieran cuentas. A finales del primer periodo, las emisiones totales de GEI de los países con reducciones obligatorias fueron un 22,6 %23 inferiores respecto a 1990, tanto por la crisis económica como por las consecuencias de la desaparición de la Unión Soviética y la reindustrialización de sus repúblicas y países satélites.

Aunque las negociaciones para dar continuidad al marco jurídico del Protocolo de Kioto comenzaron en 2006, el Acuerdo necesario para ello no llegó hasta la Cumbre de Doha de 2012. En esta segunda fase los países del Anexo B24 del Protocolo de Kioto se comprometieron a reducir sus emisiones para 2020 una media del 18 % respecto a los valores de 1990. La Enmienda de Doha entró en vigor el 31 de diciembre de 2020 (justo cuando finalizaba su periodo de compromiso), ya que era necesario su ratificación por tres cuartos de las partes del Protocolo de Kyoto (143 países)25. En 2020 el total de las emisiones de GEI de los países incluidos en el Anexo B del Protocolo de Kioto fue un 33,9 % inferior al del año de base definido26.

Gráfico 23 Emisiones totales de gases de efecto invernadero de las Partes del anexo B procedentes de las fuentes enumeradas en el anexo A del Protocolo de Kioto en el año base (1990), 2019 y 2020

Fuente: Informe anual de recopilación y contabilidad relativo a las Partes del Anexo B del Protocolo de Kioto correspondiente a 2022. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).

El gráfico anterior muestra las emisiones totales de gases de efecto invernadero de las Partes del anexo B procedentes de las fuentes enumeradas en el anexo A del Protocolo de Kioto en el año base (1990), 2019 y 2020

Nota1: Los países incluidos en los datos de emisiones mostrados son: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chequia, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, irlanda, Islandia, Italia, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Luxemburgo, malta, Mónaco, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Rumanía, Suecia y Suiza. No se incluyen los datos de emisiones de Bielorrusia ni Kazajistán.

Nota2: El año de base para el CO2, el CH4 y el N2O es 1990 para Islandia, el Reino Unido y los 27 Estados miembros de la UE, excepto Bulgaria (1988), Eslovenia (1986), Hungría (promedio de 1985-1987), Polonia (1988) y Rumania (1989). En cuanto a los gases fluorados el año base varía entre 1990, 1995 y el año 2000.

Un hito histórico: el Acuerdo de París

El siguiente gran avance en cuanto a la lucha contra el cambio climático tuvo lugar en la COP 21, en 2015, ya que se promovió una transición hacia una economía baja en emisiones y resiliente al cambio climático de manera jurídicamente vinculante. Algunos de los elementos más relevantes del denominado Acuerdo de París fueron:

Evitar que el incremento de la temperatura media global supere los 2 ºC respecto a los niveles preindustriales y promover esfuerzos adicionales que hagan posible que dicho calentamiento no supere los 1,5 ºC. Los riesgos futuros con el clima dependen del grado y la duración del calentamiento. Reconocer la necesidad de que las emisiones globales toquen techo lo antes posible, para conseguir una senda de reducción de emisiones a medio y largo plazo coherente con un escenario de neutralidad en carbono en la segunda mitad de siglo. Comprometer a todos los países a comunicar y, al menos, mantener sus objetivos de reducción de emisiones cada cinco años, así como a la puesta en marcha de políticas y medidas a nivel nacional para alcanzar dichos objetivos. Incluir un ciclo de revisión que establece que, cada cinco años comenzando en 2023, es necesario hacer un balance del estado de la implementación del Acuerdo respecto al objetivo de 2 ºC. Reconocer la importancia de la adaptación al cambio climático, estableciendo un objetivo global de aumento de la capacidad de adaptación y reducción de la vulnerabilidad. Establecer un paquete financiero que ayude a la implementación del Acuerdo de movilización de 100.000 millones de dólares anuales a partir de 2020 por medio de distintas fuentes.

En relación con el primero de los elementos más relevantes mencionados del Acuerdo de París, en la Conferencia de las Partes (COP 26) que tuvo lugar en Glasgow en noviembre de 2021, los países acordaron el Pacto Climático de Glasgow en el que se reafirmaba el objetivo de que el calentamiento global no exceda de 1,5 ºC (el más restrictivo de los acordados en París) y se reconocía que para limitar el calentamiento se requiere una reducción rápida, acusada y sostenida de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, que incluya la reducción de las emisiones mundiales de dióxido de carbono en un 45 % para 2030 con respecto al nivel de 2010, hasta llegar al cero neto a mediados de siglo, así como fuertes reducciones de otros gases de efecto invernadero. Este Pacto fue firmado por 196 países y en él también se acordaron compromisos sobre la reducción gradual del carbón y aumentar la ayuda financiera, entre otros.

En la COP27 (celebrada en 2022 en Sharm El-Sheikh, Egipto) no se avanzó en la ambición de los compromisos; aunque se reiteró lo ya señalado en Glasgow de limitar el calentamiento global a 1,5 ºC, para lo que se estableció un programa de trabajo para lograrlo, que será revisado en 2026 (si bien se reconoció las grandes dificultades que existen para lograr este objetivo). También se solicitó a los gobiernos que revisaran y ampliaran los objetivos de reducción a 2030. Otras conclusiones destacables de esta Conferencia de las Partes fueron la de establecer un fondo específico por pérdidas y daños a los países vulnerables afectados por catástrofes climáticas y movilizar más ayuda financiera para lograr un desarrollo bajo en emisiones y resiliente al clima.

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

Por otro lado, el 25 de septiembre de 2015 todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas (193 países) aprobaron la Agenda 203027, la cual busca ser un plan de acción destinado a poner fin a la pobreza, proteger el planeta y mejorar las vidas y las perspectivas de la sociedad, incluyendo para ello 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Adicionalmente, y desde la perspectiva medioambiental, la Agenda 2030 es el resultado de los esfuerzos realizados por parte de Naciones Unidas para concretar mejor el Acuerdo de París.

De los 17 ODS, los que tienen mayor relación con la descarbonización del transporte son: Objetivo 7. “Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna”, Objetivo 11. “Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”, y el Objetivo 13. “Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos”.

El Objetivo 7 tiene dos metas para el horizonte de 2030 que son relevantes para el sistema de transporte, como son aumentar considerablemente la proporción de energía renovable en el conjunto de fuentes energéticas y duplicar la tasa mundial de mejora de la eficiencia energética.

El Objetivo 11 incluye una meta relacionada con la sostenibilidad en el transporte:

11.2. De aquí a 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad.

Con respecto al Objetivo 13 de acción climática, la Agenda reconoce que la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) es el principal foro intergubernamental internacional para negociar la respuesta mundial al cambio climático, por lo que no desarrolla en profundidad este asunto, sino que declara metas generales, de las cuales la más relevante en cuanto a la descarbonización del transporte es la relativa a la incorporación de medidas relativas al cambio climático en las políticas, estrategias y planes nacionales.

Otras estrategias globales para fomentar la descarbonización del transporte y contribuir a la lucha contra el cambio climático

En el ámbito del transporte existen también otros organismos intergubernamentales que están llevando a cabo iniciativas y estableciendo objetivos y regulaciones para luchar contra el cambio climático. En este sentido, son especialmente relevantes la Organización de Aviación Internacional (OACI) en el ámbito del transporte aéreo y la Organización Marítima Internacional (OMI) en el ámbito del transporte marítimo.

La Asamblea de la OACI en el 36º periodo de sesiones28 adoptó una resolución en la que se solicitaba expresamente la formación de un Grupo sobre la aviación internacional y el cambio climático con el objetivo de elaborar un Programa de Acción para limitar o reducir el impacto de la aviación en el clima. Este Programa fue aprobado en junio de 2009 y establecía una meta mundial del 2 % anual de mejora del rendimiento de combustible hasta el año 2050, la elaboración de una norma mundial para reducir las emisiones de CO2 de la aviación y la definición de un marco para las medidas basadas en criterio de mercado en la aviación internacional.

Este objetivo se ha reafirmado en la Asamblea 41 de la OACI, el 7 de octubre de 2022, en la que se adoptó la Resolución 17/1, “Declaración consolidada de las políticas y prácticas permanentes de la OACI relativas a la protección del medioambiente — Cambio climático (A41-21)”, pero según los últimos datos de la OACI, la mejora del rendimiento del combustible para el año 2050 en el peor de los escenarios solo estaría comprendida entre un 1,2-1,31 % y en el más ambicioso la mejora tampoco alcanzaría el 2 % propuesto, sino que estaría comprendida entre el 1,55-1,67 % por año29.

Otros objetivos adoptados en la Asamblea 41 (no vinculantes a los estados miembros) fueron que las emisiones mundiales netas de carbono de la aviación civil internacional desde 2020 se mantengan al mismo nivel y reducir a cero las emisiones netas de CO2 de la aviación para 2050 (denominado Long Term Aspirational Goal30 -LTAG-). Para lograrlos, las medidas que se utilizarán se basarán en el mecanismo CORSIA (basado en la compensación de emisiones, es decir, en neutralizar el exceso de emisiones producido en el sector a partir de 2020 por medio de la adquisición de créditos de carbono destinados a proyectos de absorción de carbono o de implantación de tecnologías renovables), en el diseño de medidas tecnológicas (aeronaves y, sobre todo, en los combustibles sostenibles de aviación -SAF-) y la mejora de la gestión del tráfico aéreo.

En cuanto al transporte marítimo, y teniendo en cuenta que es la piedra angular del comercio internacional y la economía global, con alrededor de un 90 % del comercio global en volumen transportado por vía marítima31, resulta fundamental conocer cómo aborda de manera conjunta la reducción de las emisiones de CO2 y disminuir su contribución al cambio climático.

En 2018, la Organización Marítima Internacional adoptó la Estrategia Inicial para reducir los gases de efecto invernadero de la navegación internacional. En su revisión32 de julio de 2023, adoptada en la 80ª reunión del Comité de Protección del Medio Marino, incluye una mayor ambición común de alcanzar unas emisiones netas nulas de GEI cerca de 2050, así como el compromiso de garantizar la adopción de combustibles alternativos con emisiones nulas o casi nulas de GEI de aquí a 2030 ‑como mínimo el 5 %, con el objetivo de llegar al 10 % en 2030‑, y puntos de control indicativos para 2030 ‑reducir las emisiones anuales de GEI procedentes del transporte marítimo internacional en al menos un 20 %, esforzándose por alcanzar el 25 % en comparación con 2008‑ y 2040 ‑reducir las emisiones anuales de GEI procedentes del transporte marítimo internacional en al menos un 70 %, esforzándose por alcanzar el 75 % en comparación con 2008‑.

El cuarto estudio sobre gases de efecto invernadero33 elaborado por la OMI en 2020 señaló que entre 2008 y 2018 la intensidad de carbono se redujo un 29 %, y que las emisiones totales del transporte marítimo internacional pasaron de 794 en 2008 a 740 millones toneladas de CO2eq en 2019. En dicho informe se estima que es probable que se cumpla el objetivo de reducción de la intensidad energética para 2050; sin embargo, se señala que será difícil cumplir la reducción de emisiones totales del transporte marítimo internacional solo mediante tecnologías de ahorro de energía y reducción de la velocidad de los buques, y que será necesario el uso de combustibles alternativos bajos en carbono para lograr la reducción de emisiones de GEI establecidas en la Estrategia de la OMI.

Asimismo, la OMI ha introducido varias herramientas que contribuyen a mejorar la eficiencia de los buques:

El Plan de gestión de la eficiencia energética de los buques (Ship Energy Efficiency Management Plan ‑SEEMP‑) centrado en la mejora de la eficiencia, la recopilación de datos sobre el consumo de fueloil de los buques y un plan de intensidad de carbono operativo del buque. El Índice de Diseño de Eficiencia Energética (EEDI), que representa un componente clave de las regulaciones de la OMI para reducir la intensidad de carbono de la flota mundial. El EEDI, que se aplica a la mayoría de las construcciones nuevas, exige que la cantidad de CO2 emitida por un buque se establezca mediante una fórmula basada en los parámetros de diseño técnico de un buque determinado. Se está implementando por fases desde 2013.