4.2Herramientas y medidas para evitar, reducir o acortar viajes (AVOID)

Si bien existen distintas aproximaciones para definir las herramientas y medidas que se pueden plantear bajo la perspectiva “Avoid”, se ha considerado conveniente abordar esta estrategia con el enfoque dirigido a fomentar cambios en las pautas de comportamiento para impulsar el uso de los medios y modos más sostenibles. Este enfoque parte de la premisa de que en la accesibilidad intervienen tres sistemas principales que permiten planificar y diseñar medidas que reduzcan y eviten viajes y distancias recorridas:

El sistema de transporte, que facilita la movilidad física de las personas y mercancías. El sistema de uso del suelo, que determina la proximidad espacial a determinados bienes, servicios y actividades. El sistema de telecomunicaciones, que permite la conectividad digital, que ha tenido un gran desarrollo en los últimos años y que se ha visto impulsado por la pandemia del COVID-19.

Figura 12 Sistemas que afectan a la accesibilidad

Fuente: Elaboración propia del OTLE con información de la “Guidance for transport planning and policymaking in the face of an uncertain future”

La figura anterior muestra los sistemas que afectan a la accesibilidad: la proximidad espacial, la movilidad física y la conectividad digital.

Herramientas y medidas “AVOID” Sistema de transporte: los principios de “quien usa paga” y “quien contamina paga

Existen diversos instrumentos económicos que, en mayor o menor medida, pueden contribuir a evitar y reducir el número de viajes y que están basados en los principios de “quien usa paga” y “quien contamina paga”.

Por ejemplo, el impuesto especial sobre determinados medios de transporte62, que grava la primera matriculación de los medios de transporte, el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica63, que grava la titularidad del vehículo en función de la potencia, o el impuesto de hidrocarburos,64 que grava los carburantes.

También la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante utiliza las posibles bonificaciones de las tasas de actividad y utilización para incentivar mejores prácticas ambientales; o la Ley del sector ferroviario que determina la estructura de las tasas y cánones ferroviarios y en su artículo 97.6 señala que se podrá incluir un canon por los costes ambientales causados por la explotación del tren.

Asimismo, el Libro Blanco sobre la Reforma Tributaria, presentado en 2022, incorpora la fiscalidad medioambiental y realiza diversas propuestas relativas a la tributación de los combustibles, como una modificación del impuesto especial sobre determinados medios de transporte para que se favorezcan los vehículos sostenibles, la configuración del Impuesto sobre los Vehículos de Tracción Mecánica para que penalice a las tecnologías más contaminantes, la definición de mecanismos para el pago por uso de determinadas infraestructuras viarias o la creación de nuevos tributos sobre la congestión en determinadas ciudades.

Otra herramienta basada en el principio de “quién contamina, paga” que puede contribuir a desincentivar el uso de vehículo privado es la que se definió en el proyecto de Ley de Movilidad Sostenible en su disposición final segunda que consistiría en que los ayuntamientos puedan introducir una tasa por la circulación de vehículos que superen los límites o categorías máximas de libre circulación estipuladas en las zonas de bajas emisiones. Este tipo de medida ya sido utilizado con éxito en algunas ciudades, como es el caso de Londres, en donde gracias a este sistema de peaje urbano se redujo la congestión en un -14 %, el tráfico de entrada de autobuses en la zona creció un +38 %, y se registró un aumento en la velocidad del +15 %.

Con el objetivo de avanzar en la internalización de los costes externos, la Unión Europea estableció el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión (RCDE) con el fin de favorecer la mitigación de las emisiones de GEI de los Estados miembros por medio de incentivos económicos. El Régimen entró en vigor en 2005 con su primera fase 2005-2007, y su funcionamiento se basa en una posible asignación gratuita de una determinada cantidad derechos de emisión de CO2 (cada derecho equivale a 1 tonelada) a los titulares de las instalaciones y operadores aéreos, que anualmente deben entregar una cantidad de derechos de emisión equivalente a sus emisiones.

El RCDE aplica a varias actividades económicas, concentrándose en grandes emisores del sector energético e industrial. A partir de 2012 se incluyó la aviación en el Régimen, pero únicamente los vuelos con origen y destino de un aeródromo del Espacio Económico Europeo y los que tienen como destino Suiza65 y Gran Bretaña e Irlanda del Norte66.

Gráfico 25 Sectores sujetos al comercio de derechos de emisión frente a los sectores difusos

Fuente: Elaboración propia

El gráfico anterior muestra los sectores sujetos al comercio de derechos de emisión (aviación, refinerías, grandes industrias y generación eléctrica) frente a los sectores difusos (transporte menos aviación, residencial, comercial e institucional, industria no sujeta al RCDE, agrícola y ganadero, gestión de residuos y gases fluorados.

El siguiente gráfico muestra la evolución de los derechos asignados gratuitos, los subastados y las emisiones totales verificadas en el periodo 2012-2020 en España:

Gráfico 26 Comparativa entre los derechos asignados y las emisiones totales de la aviación internacional en España. Años 2014 - 2021

Fuente: Elaboración propia con datos del EU ETS data viewer. Agencia Europea de Medio Ambiente

El gráfico anterior muestra la comparativa entre los derechos asignados y las emisiones totales de la aviación internacional en España entre los años 2014 - 2021.

De manera general, las emisiones de las actividades incluidas en el RCDE han disminuido un 35 % entre 2005 y 201967, si bien las emisiones de los vuelos incluidos en el RCDE han aumentado hasta 2019.

Tal y como se ha mencionado en el apartado relativo a las políticas europeas ante la crisis climática de este documento, dentro del Paquete Fit for 55 también se ha revisado todo el mecanismo del RCDE y se ha incluido el transporte marítimo, así como la creación de un nuevo esquema específico para el transporte por carretera y los edificios, donde los sujetos obligados son los distribuidores de combustibles para estas actividades.

También es necesario mencionar el Esquema de Compensación y Reducción de Carbono para la Aviación Internacional (CORSIA), que fue aprobado en la Asamblea General de la OACI y que entró en vigor el 1 de enero de 2019. El programa CORSIA es el primer programa global de medidas basadas en el mercado del sector de la aviación.

El objetivo principal del CORSIA es conseguir el crecimiento neutro en carbono a partir de 2020 del sector de la aviación internacional. Para ello se contempla que el programa funcione como medida complementaria a otros tres grandes grupos dentro de la cesta de medidas:

Mejoras operacionales: por ejemplo, SESAR (Cielo Único Europeo), Aproximación en Descenso Continuo, Airport Collaborative Decision Making (A-CDM). Tecnología aeronáutica: mejora de eficiencia de motores y aeronaves. Combustibles sostenibles de aviación (SAF).

El enfoque del CORSIA está basado en la compensación de emisiones, es decir, en neutralizar el exceso de emisiones producido en el sector a partir de 2020 por medio de la adquisición de créditos de carbono destinados a proyectos de absorción de carbono o de implantación de tecnologías renovables. El programa se divide en tres grandes fases, tal y como se puede observar en la Figura 13.

Figura 13 Fases del Programa CORSIA

Fuente: OACI

La figura anterior muestra las fases del programa CORSIA: la fase piloto de 2021 a 2023, la primera fase, de 2024 a 2026 y la segunda fase, de 2027 a 2035.

Conforme vayan avanzando las fases de CORSIA, el cálculo de los requerimientos de compensación de emisiones varía de un enfoque sectorial (con respecto a una media de crecimiento de emisiones del sector) a un enfoque individual (con respecto al crecimiento de emisiones de cada operador aéreo), por lo que se penalizará a los operadores aéreos que no hayan conseguido reducir sus emisiones anuales.

El RCDE UE cubre los vuelos dentro del Espacio Económico Europeo (EEE), mientras que a partir de 2021 el CORSIA además exige que el transporte aéreo adquiera compensaciones por sus emisiones que superen los niveles de 2019 en las rutas internacionales y entre los Estados participantes, siendo la referencia del CORSIA (2019) menos ambiciosa que la del RCDE UE.

Por su parte la OMI ha estado analizando desde 2006 lo posibilidad de desarrollar un instrumento de mercado para reducir las emisiones de GEI del transporte marítimo. Sin embargo, todavía no se ha llegado a ningún acuerdo entre los Estados.

Herramientas y medidas “AVOID” sobre el sistema de uso de suelo

La principal herramienta en España cuyo objetivo es lograr la sostenibilidad del desarrollo urbano es la Agenda Urbana Española, que a partir de los criterios establecidos por la Agenda 2030, la nueva Agenda Urbana de las Naciones Unidas y la Agenda Urbana para la Unión Europea, establece un marco estratégico para generar un modelo urbano que fomente la compacidad y el equilibrio urbano, que favorezca la ciudad de proximidad y que potencie los modos de transporte sostenibles e interconectados.

La Agenda Urbana tiene un enfoque muy amplio y abarca desde actuaciones en materia de ordenación del territorio, uso racional del suelo, evitar la dispersión urbana o revitalizar la ciudad existente, todo ello estructurado en 10 objetivos estratégicos y 250 líneas de acción, entre los que destaca el quinto objetivo “favorecer la proximidad y la movilidad sostenible”.

Una buena práctica que ha contribuido a alcanzar este objetivo es el Programa de Supermanzanas en Barcelona. El objetivo es reducir el espacio por el vehículo privado en favor de la superficie dedicada a los peatones y la integración de una red de carriles para bicicletas con una red ortogonal de autobuses rápidos. Aunque los vehículos pueden seguir circulando (y la velocidad máxima está limitada a 10 km/h para los vehículos a motor) la prioridad es para los peatones y las bicicletas. Este concepto de supermanzanas se comenzó a aplicar en 2013 y se ha extendido por varios distritos de la ciudad como, por ejemplo, en el barrio de Poblenou en 2016 en donde se incrementó la superficie destinada a espacio público en un 13.350 m2, el número de vehículos que circulan por las calles interiores se ha reducido en un 58 %, y ha aumentado un 30,7 % el número de establecimientos comerciales en planta baja.

Otros ejemplos de éxito son el Plan del Transporte vertical de Santander, que ha mejorado la movilidad norte‑sur en la ciudad reduciendo la dependencia del coche y optimizando las condiciones del transporte público, de la bicicleta y de los peatones (especialmente mediante la creación de 9 itinerarios peatonales en los que la instalación de ascensores y rampas ha permitido conectar las diferentes zonas de la ciudad); o el proyecto “Logroño Calles Abiertas” en el que a través de una serie e intervenciones ligeras y rápidas (basadas en pintura, balizamiento y mobiliario urbano) se ha realizado un nuevo reparto del espacio público priorizando la salud de las personas y compatibilizando con las actividades económicas.

Otra herramienta que permite integrar un enfoque combinado de los sistemas de transporte y los usos del suelo son los Planes de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS), que si bien están incluidos en este apartado sobre medidas Avoid, la realidad es que se pueden considerar transversales a los tres enfoques A-S-I. De acuerdo al artículo 14 de la Ley 7/2021de Cambio Climático y transición energética todos los municipios de más de 50.000 habitantes deberían ya disponer de un PMUS, ya que establecía como fecha tope el año 2023.

El Plan de Movilidad Urbana Sostenible de Bilbao, cuyo horizonte es 2030, es un claro de ejemplo de planificación de las “actuaciones a realizar en materia de movilidad sostenible para lograr un modelo de ciudad más saludable, más igualitaria y más amable”. Este PMUS, además, fue finalista en los premios que la Comisión Europea concede cada año en el marco de la Semana Europea de la Movilidad a los mejores Planes de Movilidad. Otros ejemplos de PMUS más recientes, que han sido actualizados en los últimos años según la información proporcionada por el Observatorio de la Movilidad Metropolitana, son los de Barcelona, Elche, Huelva, Madrid, Palma, Pontevedra, Santa Cruz de Tenerife, Valladolid, Vigo, Vitoria-Gasteiz o Zaragoza.

De acuerdo a lo señalado por la Ley de cambio climático, los PMUS deberán definir zonas de bajas emisiones (ZBE) en las ciudades de más de 50.000 habitantes antes de 2023. Estas ZBE están reguladas por el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, y establecen los requisitos mínimos que deberán satisfacer las ZBE que las entidades locales establezcan.

La delimitación de las zonas de bajas emisiones es una medida muy eficaz que permite gestionar la demanda, en las que se prevé la limitación del acceso a los vehículos más emisores y contaminantes, y que tiene entre sus objetivos acelerar la descarbonización de las ciudades, mejorar la calidad del aire y mitigar el ruido.

De los municipios que han establecido Zonas de Bajas Emisiones, una de las más amplias es la Zona de Bajas Emisiones de Madrid que ha declarado todo el municipio como ZBE y en donde las restricciones circulatorias se irán aplicando de manera progresiva hasta 2025, momento en el que, por ejemplo, los turismos sin distintivo ambiental no podrán acceder al municipio68.

Para impulsar la creación de las Zonas de Bajas Emisiones, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) contempla, dentro de la Componente 1, ayudas para proyectos que faciliten “los desplazamientos a pie, en bicicleta u otros medios de transporte activo, asociándolos con hábitos de vida saludables…”. En la primera convocatoria se adjudicaron más de 110 millones para proyectos de creación, implantación o mejora de Zonas de Bajas de Emisiones69.

En relación con la ordenación del territorio, la Estrategia de Movilidad Segura, Sostenible y Conectada 2030 incluye como medida 1.1.2 la elaboración de una Guía Metodológica para la redacción de Estudios de Movilidad en los que se analice, con carácter previo a su aprobación, el impacto de los nuevos desarrollos urbanísticos sobre la red de transportes (infraestructuras y servicios) y se formulen medidas que aseguren la suficiencia de dicha red para atender las nuevas demandas generadas, así como posibles fórmulas de participación de los promotores de los nuevos desarrollos en la solución de los problemas de movilidad. Asimismo, la Guía incluirá recomendaciones respecto a las actuaciones en zonas urbanas consolidadas, para minimizar su afección a la movilidad. Otro concepto que incide tanto en el transporte como en el uso del suelo es el Desarrollo Orientado al Transporte Sostenible (DOTS por sus siglas) cuyo objetivo es promover medidas para que se densifiquen las ciudades de manera que se favorezcan los desplazamientos a pie y en bicicleta, se fomente la intermodalidad, los usos mixtos y la integración del transporte público.

Figura 14 Características fundamentales del Desarrollo Orientado al Transporte Sostenible (DOTS)

Fuente: Elaboración propia a partir de la información de The Institute for Transportation and Development Policy.

La figura anterior muestra las características fundamentales del Desarrollo Orientado al Transporte Sostenible (DOTS). Diseño caminable para los peatones, desarrollos próximos a centros de trabajo, comercios minoristas y servicios ciudadanos, urbanizaciones de alta densidad y alta calidad transporte: trolebuses, tranvías, trenes ligeros y autobuses, nodo de transporte próximo, uso fácil de bicicletas y motocicletas y gestión del uso del automóvil.

Un ejemplo claro sobre la aplicación de las DOTS ha sido la ciudad de Copenhague se ha caracterizado por la promoción de la bicicleta como modo de transporte diario, donde actualmente el 49 % de su población se mueve en este medio de transporte, como consecuencia de que las estrategias de crecimiento implementadas integran el desarrollo urbano y el transporte. Desde 1989 la política de “Cercanía a las estaciones” busca que los nuevos desarrollos se localicen en un radio de 600 m de las estaciones de tren. De igual forma, se regula el tamaño y la localización de los negocios para promover la apertura de pequeños negocios en los centros urbanos, fomentando los usos mixtos. Esta política ha generado un desarrollo mixto, compacto y denso, además de una amplia accesibilidad al transporte público de calidad: el 57 % de la población vive a menos de un kilómetro de estaciones de transporte, mientras que el 61 % de los trabajos se encuentran a esta misma distancia del transporte público.

Herramientas y medidas “AVOID” sobre tecnologías de la información y comunicación

A la hora de profundizar en los instrumentos y medidas centradas en las tecnologías de la información y comunicación (TIC), es preciso poner en contexto algunas de las principales características de la movilidad.

Según la Encuesta de Características Esenciales de la Población y las Viviendas realizada en 202170, el 39,9 % de la población total española realiza desplazamientos diarios a su lugar de trabajo o estudio y el 56,3 % tarda menos de 39 minutos. La mayoría (63,0 %) utilizan el vehículo particular, mientras que el 16,1 % emplean el transporte público y el 16,1 % van andando.

Para analizar los motivos de los viajes de los ciudadanos, se ha tomado como referencia la Encuesta Domiciliaria de Movilidad de 2018 de Madrid71, llevada a cabo por el Consorcio Regional de Transportes de Madrid. Si bien otras ciudades pueden tener distribuciones distintas sobre los motivos de viaje, algunas de las conclusiones que se observan en esta encuesta en comparación con las anteriores es que la movilidad ocupacional (trabajo y estudios) ha ido descendiendo en detrimento de otros motivos de viaje, pasando del 65 % en el año 1996 al 43 % en 2018, como se muestra en el Gráfico 27.

Gráfico 27 Evolución de la distribución de los motivos de viaje en el área metropolitana de Madrid (2018)

Fuente: Elaboración propia del OTLE con datos de la Encuesta Domiciliaria de Movilidad de 2018 de Madrid. Consorcio Regional de Transportes de Madrid

El gráfico anterior muestra la evolución de la distribución de los motivos de viaje en el área metropolitana de Madrid (2018): trabajo, estudios, compras, ocio y otros.

Movilidad no ocupacional

Por tanto, centrando el análisis en la movilidad no ocupacional, que es la que, al menos en Madrid, tiene una mayor representatividad en los viajes, se observa cómo el sistema de telecomunicaciones puede contribuir significativamente en la reducción de los viajes.

Un ejemplo claro de esto es la realización telemática de actividades como la administración electrónica. Los servicios públicos digitales reducen la carga administrativa de las empresas y de los ciudadanos haciendo que las interacciones con las administraciones públicas resulten más rápidas y eficientes, más cómodas y transparentes y menos costosas. En este sentido hay que destacar:

El Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025 para lograr la Transformación digital de la Administración General del Estado. La Estrategia Digital Europea 2020-2025 que tiene como el objetivo de lograr la digitalización de los servicios públicos y las empresas, así como mejorar las capacidades digitales en infraestructuras y de la ciudadanía.

Debido a las restricciones de movilidad causadas por la pandemia, se ha acelerado el proceso de digitalización de muchas actividades cotidianas que han servido para superar la situación sanitaria como ha sido el caso de la telemedicina y atención en remoto, muy extendida especialmente en los servicios de Atención Primaria. La digitalización de la administración pública también es extrapolable a las entidades privadas, como por ejemplo ya llevan haciendo desde hace tiempo las entidades bancarias, permitiendo la realización de numerosos trámites por teléfono o a través de su página web o de aplicaciones para teléfonos móviles.

Aun así, es necesario que este proceso de digitalización de las actividades que actualmente se realizan de manera presencial vayan acompañadas de acciones encaminadas a no dejar a colectivos vulnerables fuera de este proceso, dotándolos del conocimiento de los entornos digitales y ofreciendo posibilidades alternativas a aquellas personas que todavía no disponen de conexión.

También conviene señalar que la llegada de las nuevas tecnologías y la digitalización ha permitido el crecimiento del comercio electrónico (e-commerce), lo que ha modificado los hábitos de consumo de los ciudadanos y ha transformado la distribución urbana de mercancías, que además se ha visto acelerada por efecto de la pandemia. Según el Instituto Nacional de Estadística, la proporción de personas que compraron por Internet en los últimos 3 meses ha aumentado progresivamente en la última década, como en casi todos los países europeos, situándose en 2022 en el 55,3 % de la población entre 16 y 74 años.

Sin embargo, el comercio electrónico que a priori solo generaba bondades, debido a la complejidad del sistema de transporte, ha tensionado las cadenas de distribución debido a los exigentes requerimientos de entrega y obligan a replantear las estrategias actuales de reparto para evitar problemas para el conjunto de las cadenas logísticas en general y las ciudades en particular en términos de congestión, contaminación y ruido.

Dentro de las posibles soluciones para aquellas devoluciones y entregas fallidas que se producen están los puntos de entrega y recogida (comercios asociados a otras grandes plataformas online que actúan como puntos de recogida “oficiales”), y los buzones inteligentes (dispositivos que se instalan en alguna zona común, como si de buzones convencionales se tratara, y que pueden estar en el exterior, pues tienen mecanismos de seguridad avanzados que permiten su apertura desde dispositivos móviles), como por ejemplo la solución Citypaq, desarrollada por Correos.

Movilidad ocupacional

Por su parte, atendiendo a la movilidad ocupacional y la influencia del sistema de telecomunicaciones, la pandemia del COVID-19 ha generado cambios sin precedentes en muchos aspectos de la vida. Aspectos como el trabajo a distancia o la educación no presencial han tenido un gran desarrollo en los últimos años, pasando de ser una opción a convertirse en una obligación para muchos trabajadores y estudiantes durante las restricciones de movilidad que motivó la pandemia, y actualmente a consolidarse como modalidades de trabajo y opciones educativas.

De acuerdo con los datos de Eurostat, la pandemia del COVID-19 supuso una verdadera transformación en lo relativo al teletrabajo. Tal y como se observa en el Gráfico 28 siguiente, en España el porcentaje de trabajadores entre 15 y 64 años que trabajó habitualmente desde casa se situó en el +10,9 % en 2020, cifra que fue más del doble que la registrada un año antes, y en el año 2021 esa cuota descendió hasta el +9,5 %. Esta tendencia se puede observar en muchos de los países de la Unión Europea, aunque España continúa situándose en registros aún inferiores a la media europea.

Gráfico 28 Evolución del porcentaje de trabajadores entre 15 y 64 años que trabaja habitualmente desde casa, para España, otros países europeos y UE-27 (%). Años 2011 – 2020

Fuente: Elaboración propia del OTLE a partir de datos de Eurostat

El gráfico anterior muestra la evolución del porcentaje de trabajadores entre 15 y 64 años que trabaja habitualmente desde casa, para España, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo, Grecia y UE-27 (%). Para los años 2011 – 2021.

En lo relativo a las medidas regulatorias, la Ley 10/2021, de trabajo a distancia, regula aquellos contratos en los que más del 30 % de la jornada total durante un periodo de tiempo de 3 meses se realiza de manera remota.

En cuanto a la educación online, tal y como se puede observar en la Gráfico 29 en el año de la pandemia del COVID-19 la educación online experimentó un crecimiento muy significativo ya que el modelo educativo (colegios, universidades, escuelas de negocio, etc.) tuvo que adaptarse a las circunstancias. Sin embargo, desde la recuperación de la movilidad, se está observando un ligero descenso en la formación on-line.

Gráfico 29 Evolución del porcentaje de personas que han realizado formación online para España, otros países europeos y UE-27. Años 2013-2022

Fuente: Eurostat

El gráfico anterior muestra la evolución del porcentaje de personas que han realizado formación online para España, Alemania, Francia, Italia, Finlandia y UE-27. Años 2013-2022

Nota: Solo se han tenido en cuenta las personas que han accedido a internet en los últimos tres meses.

Herramientas y medidas “AVOID” Medidas de concienciación y comunicación

Por último, conviene resaltar que las medidas de concienciación y comunicación también pueden tener una gran incidencia en la disminución de los viajes. En este sentido, las acciones destinadas al conocimiento de los efectos del cambio climático y a concienciar de que la movilidad es una de las actividades que más contribuye en las emisiones de GEI pueden tener efectos positivos, tanto en la reducción de viajes motorizados como en el consumo de productos de proximidad que no requieran de grandes cadenas logísticas para llegar a los ciudadanos. De hecho, los PMUS que se han actualizado más recientemente se caracterizan en general por prestar especial interés en la realización de campañas de concienciación, información y educación ciudadana.