3.2Políticas europeas ante la crisis climática

El compromiso de Europa: Los primeros compromisos, el Pacto Verde y la Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente

En este contexto global, la Unión Europea ha sido desde 1990 la principal impulsora de la respuesta a la crisis climática existente. Para ello se ha ido dotando de un marco jurídico que ha ido evolucionando para adaptarlo a los nuevos objetivos y necesidades.

En 2008 la Unión Europa ya aprobó el Paquete de Energía y Cambio Climático 2013-2020 compuesto de normativa vinculante, donde se establecían objetivos concretos para 2020 en materia de energías renovables, eficiencia energética y reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Posteriormente, amplió la continuidad de este paquete hasta 2030 y presentó la Hoja de Ruta hacia una economía competitiva baja en carbono en 2050, instrumento completamente alineado con el Acuerdo de París en el sentido de establecer importantes reducciones de emisiones a largo plazo para que el calentamiento global no fuera superior a 2ºC. Además, señalaba los retos principales sobre cómo lograr una “movilidad sostenible mediante la eficiencia en el consumo de combustible, la electrificación y el establecimiento de precios adecuados” (ver Figura 2).

En 2019, la Unión Europa publicó la Comunicación sobre el Pacto Verde Europeo y puso en marcha una nueva estrategia de crecimiento cuyo objetivo es transformar la UE en una sociedad justa y próspera con una economía moderna, eficiente en el uso de los recursos y competitiva.

En esta misma línea, en diciembre de 2020, la Comisión Europea adoptó la Comunicación titulada “Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente: Encauzar el transporte europeo de cara al futuro” que sienta las bases para que el sistema de transporte de la Unión pueda lograr esta transformación a través de 3 pilares:

Hacer que todos los modos de transporte sean más sostenibles. Generalizar la disponibilidad de alternativas sostenibles en un sistema de transporte multimodal. Introducir los incentivos adecuados para impulsar la transición.

Para la consecución una movilidad sostenible, inteligente y resiliente, esta Comunicación establece una serie de hitos concretos para mantener el rumbo del sistema de transporte hacia un futuro inteligente y sostenible a través de una serie de iniciativas.

Figura 1 Hitos e iniciativas señaladas en la Comunicación “Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente: Encauzar el transporte europeo de cara al futuro”

Fuente: Elaboración propia a partir de la Comunicación “Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente: Encauzar el transporte europeo de cara al futuro”

La figura anterior muestra los hitos e iniciativas señaladas en la Comunicación “Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente: Encauzar el transporte europeo de cara al futuro” en 2030, 2035 y 2040.

La Ley Europea del Clima y el paquete de medidas Objetivo 55 (Fit for 55) para alcanzar la neutralidad climática en 2050

Para convertir el compromiso político de la neutralidad en carbono en una obligación jurídica que dé certidumbre a todos los sectores, el 30 de junio de 2021, se aprobó la Ley Europea del Clima34 que adopta el objetivo establecido en el Pacto Verde Europeo de que la economía y sociedad europea sean neutras en carbono en 2050 y especifica que para lograr esto será necesario reducir las emisiones generadas por el sector del transporte en un 90 %. También incluye medidas para controlar el progreso de los objetivos y ajustar las acciones a tomar. Esto se realiza por medio de sistemas existentes como son los planes integrados de energía y clima (PNIEC en España), los reportes periódicos de la Agencia Europea de Medio Ambiente, así como las últimas evidencias científicas acerca del cambio climático y sus impactos. El progreso será revisado cada cinco años, en línea con el ciclo de revisión establecido en el Acuerdo de París.

Figura 2 Evolución de los objetivos en materia de energías renovables, eficiencia energética y reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en la normativa europea35

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la Comisión Europea.

La figura anterior muestra la evolución de los objetivos en materia de energías renovables, eficiencia energética y reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en la normativa europea y los objetivos de la Lay Europea del Clima.

Para alcanzar el objetivo de neutralidad en 2050, la Ley del Clima establece una serie de pasos, siendo el primer hito la consecución del objetivo intermedio de reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero en al menos un 55 % en 2030 en comparación a los niveles de 1990. Este es un objetivo mucho más ambicioso que el que se planteó en 2014 sobre alcanzar una reducción del 40 % de las emisiones de GEI respecto a 1990. Actualmente, las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en los Estados miembros de la UE fueron un 31 % más bajas en 2020 que en 199036 y, aunque se espera que continue la reducción, son necesarias políticas y medidas más ambiciosas en toda Europa para lograr el nuevo objetivo para 2030. Es por ello que la Comisión lanzó en 2021 el paquete de medidas Objetivo 55 (Fit for 55) que consiste en un conjunto de propuestas relacionadas y complementarias encaminadas a revisar y actualizar la legislación para garantizar que las políticas de la UE se ajustan a los objetivos climáticos acordados. A continuación, se analizan los principales expedientes del paquete en lo que se refiere a su vinculación con el transporte y la movilidad. A la fecha de redacción de este informe, casi todos los expedientes del paquete “Fit for 55” se encuentran ya aprobados de manera definitiva o con acuerdo político y en fase de aprobación formal.

Uno de los principales instrumentos que se está revisando es la Directiva sobre fiscalidad de la energía37 ‑aún en fase de negociación en el Consejo y el Parlamento Europeos-, ya que la directiva que está en vigor no está vinculada con objetivos en materia de clima y energía, al no considerar las emisiones de GEI, la eficiencia energética, el uso de la electricidad y los combustibles alternativos, etc.

La propuesta de la Directiva establece que los niveles de imposición de la energía estén basados en el poder calorífico y el comportamiento medioambiental, con unos valores de imposición mínimos. De este modo los productos energéticos y la electricidad estarán agrupados en diferentes categorías de forma que los combustibles más contaminantes sean los más gravados, con un tipo de referencia para cada categoría.

El Régimen del Comercio de Derechos de Emisión (RCDE)38 es un pilar clave en las políticas europeas de lucha contra el cambio climático en la reducción de emisiones de GEI de manera efectiva en términos de coste‑beneficio. Con la revisión de este régimen se establece un nuevo objetivo de reducción de las emisiones de los sectores del RCDE del 62 % para 2030 comparado con los niveles de 2005. Para alcanzar esta meta, se ha acordado una reducción del total del cupo de emisiones asignadas y una reducción anual del 4,3 % de 2024 a 2027 y un 4,4 % de 2028 a 203039.

Este aumento en la contribución del RCDE a la reducción de los gases de efecto invernadero puede suponer un cierto desequilibrio entre la oferta y la demanda y es necesario reforzar la reserva de estabilidad del mercado (que se aplica desde 2019) para que el RCDE pueda absorber con mayor rapidez el excedente de derechos de emisión42, 40.

Además, se han incluido las emisiones del transporte marítimo en el RCDE UE y se impondrá gradualmente a las empresas navieras la obligación de entregar derechos de emisión: el 40 % de las emisiones verificadas a partir de 2024, el 70 % para 2025 y el 100 % para 2026 y años sucesivos42. También se ha acordado crear un nuevo régimen de comercio de derechos de emisión independiente para los edificios y el transporte por carretera, y en otros sectores adicionales, con el fin de garantizar una reducción en estos sectores difíciles de descarbonizar. El nuevo régimen se aplicará a los distribuidores que suministran combustibles y se pondrá en marcha en 202742.

Asimismo, se ha creado un Fondo Social para el Clima41 , que comenzará a funcionar en 2026 y se extenderá hasta 2032, que se destinará principalmente a hogares vulnerables, microempresas o usuarios vulnerables del transporte que puedan experimentar un impacto derivado de la aplicación del nuevo sistema de comercio de derechos de emisión. Cada Estado Miembro presentará un Plan Social para el Clima que, en el ámbito del transporte, financiará medidas que potencien la movilidad y el transporte de emisiones cero y bajas emisiones, o que contribuyan a mitigar el impacto del coste de los combustibles fósiles en los más vulnerables.

En 2020, el porcentaje de consumo de energías renovables en la UE-27 fue de un 22 % según Eurostat, pero, para acelerar la penetración de las renovables, el paquete “Objetivo 55” propuso revisar la Directiva sobre Fuentes de Energía Renovables42 y proponer un aumento (el objetivo de la anterior Directiva era de un 20 %) del consumo de energía procedente de energías de fuentes renovables en 2030. El acuerdo alcanzado consiste en aumentar la cuota de energías renovables en el consumo total de energía de la UE hasta el 42,5 % de aquí a 2030, con un complemento indicativo adicional del 2,5 % que permitiría alcanzar el 45 %43. En el ámbito del transporte, se ofrece a los Estados miembros la posibilidad de elegir entre: un objetivo vinculante de reducción del 14,5 % de la intensidad de gases de efecto invernadero en el transporte mediante el uso de energías renovables de aquí a 2030; o una cuota vinculante de al menos un 29 % de energías renovables dentro del consumo de energía final en el sector del transporte de aquí a 2030. Asimismo, se establece un subobjetivo combinado vinculante del 5,5 % para los biocombustibles avanzados (generalmente derivados de materias primas no alimentarias) y los combustibles renovables de origen no biológico (principalmente hidrógeno renovable y combustibles sintéticos a base de hidrógeno) en la cuota de energías renovables suministradas al sector del transporte. Dentro de este objetivo, existe un requisito mínimo del 1 % de combustibles renovables de origen no biológico en la cuota de energías renovables suministradas al sector del transporte en 2030.

De manera específica para la aviación, el paquete “Fit for 55” incluyó una propuesta de reglamento que establece una obligación de suministro de combustibles sostenibles en la aviación (ReFuelEU) con una contribución mínima de SAF (Sustainable Aviation Fuel) sobre el consumo total de combustible de aviación en los aeropuertos de la UE. El acuerdo alcanzado establece hitos intermedios cada 5 años desde 2025 hasta 2050 qué porcentaje de SAF y SAF sintético respecto al total de combustible debe suministrar el proveedor de combustible 44.

De forma equivalente, con el expediente “Fuel Maritime” también del paquete “Fit for 55”, se persiguen unos objetivos de reducción de la intensidad media anual de emisión de gases de efecto invernadero de los buques. Aplica a aquellos buques de arqueo bruto superior a 5.000 toneladas ya que, aunque este tipo de buque representa solo aproximadamente el 55 % de todos los buques que hacen escala en puertos con arreglo al Reglamento 2015/757, son responsables del 90 % de las emisiones de dióxido de carbono del sector marítimo45. Así, se ha acordado un aumento de los objetivos de reducción de la intensidad de emisión de gases de efecto invernadero de la energía utilizada a bordo por los buques a partir del 1 de enero de 2035 y la introducción de medidas destinadas a fomentar el uso de los denominados combustibles renovables de origen no biológico. También se ha establecido la conexión de los buques al suministro de electricidad en puertos para cubrir sus necesidades en energía eléctrica mientras estén atracados, salvo si utilizan otra tecnología de emisión cero.

En este marco, es importante destacar también la Estrategia europea del hidrógeno46, ya que tiene como objetivo impulsar la demanda, aumentar la producción y acelerar el despliegue de las infraestructuras de repostaje. Se trata de un instrumento que trata de concretar el Pacto Verde Europeo y que erige al hidrógeno como elemento esencial para la consecución de la neutralidad climática en 2050 y la implementación del Acuerdo de París.

El fomento en la utilización de combustibles renovables y combustibles hipocarbónicos debe ir acompañada de la creación de una red global de infraestructura de recarga y repostaje, por lo que el paquete “Objetivo 55” incluyó una propuesta de Reglamento para el despliegue de infraestructura de combustibles alternativos, recientemente aprobado47 y que deroga la actual Directiva 2014/94/UE. El nuevo Reglamento tiene tres objetivos: garantizar que exista una red de infraestructuras suficiente para la recarga o el repostaje de vehículos de carretera ligeros y pesados, así como buques con combustibles alternativos; ofrecer soluciones alternativas —principalmente electricidad— a la utilización de los motores de los buques atracados y de las aeronaves estacionadas; y alcanzar la plena interoperabilidad en toda la UE y garantizar que las infraestructuras sean fáciles de utilizar. Para ello, se establecen unos objetivos mínimos obligatorios de implantación para las infraestructuras de recarga eléctrica y de repostaje de hidrógeno en las proximidades de las carreteras de la red transeuropea, para el suministro de electricidad a buques amarrados en puertos y para el suministro de electricidad a las aeronaves estacionadas, y se recoge que los estados miembros deberán elaborar un Marco de Acción Nacional. El Reglamento también allana el camino para una experiencia de recarga y repostaje de fácil uso, con plena transparencia de los precios, opciones de pago comunes e información coherente al cliente en toda la UE.

En lo relativo a la normativa de vehículos de carretera, recientemente se ha aprobado el Reglamento por el que se modifican los estándares de emisiones de turismos y furgonetas nuevos48: este tipo de vehículos son responsables de alrededor del 15 % del total de emisiones de CO2 de la UE, por lo que son cruciales para alcanzar los objetivos del 55 % de reducción en 2030 y de neutralidad en 2050. Se establecen así unos requisitos de reducción para turismos y furgonetas más exigentes que los de la normativa anterior, el Reglamento (UE) 2019/63149, que se muestran en la Figura 3. Asimismo, se recogen objetivos específicos que deben cumplir los fabricantes anualmente.

Figura 3 Reducción de emisiones de CO2 para turismos y furgonetas respecto a los objetivos de 2021

Fuente: Consejo Europeo. https://www.consilium.europa.eu/es/infographics/fit-for-55-emissions-car...

La figura anterior muestra la reducción de emisiones de CO2 para turismos y furgonetas respecto a los objetivos de 2021 para los años 2021 a 2024, 2025 a 2029, 2030 a 2034 y a partir de 2035.

Otra norma europea que ayuda a la penetración de vehículos limpios en la Unión Europea es la Directiva 2019/116150 por la que se exige a los Estados que los poderes adjudicadores y las entidades adjudicadoras, en la contratación pública relativa a determinados vehículos, tengan en cuenta los impactos energético y medioambiental de estos durante su vida útil, incluidos el consumo de energía y las emisiones de CO2 y de determinados contaminantes, con la finalidad de promover y estimular el mercado de vehículos limpios y energéticamente eficientes a través de la labor ejemplarizante de la administración.

Asimismo, recientemente se han revisado otras normativas europeas, cuyas propuestas se presentaron en el paquete “Objetivo 55”, que también ayudarán a descarbonizar la economía como la revisión de la Directiva de Eficiencia Energética51 en la que se ha acordado un objetivo de eficiencia energética de la UE del 11,7 % para 2030 ‑superando la propuesta original contemplada en «Objetivo 55» de la Comisión‑ y una obligación de ahorro de energía anual importante para impulsar el ahorro de energía en sectores de uso final como los edificios, la industria y el transporte; la relativa a los sumideros de carbono52; o la que tiene por objetivo evitar el riesgo de “fuga de carbono”53, mediante el establecimiento de un mecanismo de ajuste de frontera, es decir, prevenir que las industrias con producción intensiva en carbono se trasladen fuera de la UE para aprovechar normas menos estrictas.

El nuevo marco de movilidad europea

En diciembre de 2021, la Unión Europea presentó el Nuevo marco de movilidad de la UE54 en el que establece una serie de orientaciones sobre cómo se pueden reducir las emisiones y mejorar la movilidad en las ciudades. Para ello propone las siguientes acciones:

Reforzar el papel de las ciudades y sus áreas de influencia en la red transeuropea de transporte (RTE‑T). Reforzar el papel de los Planes de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS) y planes de gestión de la movilidad. Monitorizar el avance y progreso de los planes mediante indicadores de movilidad urbana. Aumentar el atractivo del transporte colectivo mediante la digitalización y la multimodalidad. Desarrollar el potencial de la movilidad activa. Mejorar la logística urbana y reparto de última milla de nulas emisiones. Fomentar la digitalización, innovación y nuevos servicios de movilidad. Lograr ciudades climáticamente neutras.

Además de este marco de movilidad, la Comisión Europea ha puesto en marcha lo que se ha denominado el paquete Efficient and Green Mobility para apoyar la transición hacia la movilidad y que está compuesto por las siguientes propuestas:

Plan de acción para aumentar el transporte ferroviario transfronterizo y de larga distancia. Propuesta de actualización de la Directiva 2010/40/UE de 7 de julio de 2010, por la que se establece el marco para la implantación de los sistemas de transporte inteligentes en el sector del transporte por carretera y para las interfaces con otros modos de transporte, sobre la que recientemente se ha alcanzado un acuerdo político. Nuevo marco de Movilidad Urbana.

Instrumentos económicos que apoyan la descarbonización del transporte

Los Fondos Europeos 2021-202755 han definido cinco prioridades de inversión, entre las cuales están “una Europa más ecológica y libre de carbono, que aplique el Acuerdo de París e invierta en transición energética, energías renovables y la lucha contra el cambio climático y una Europa más conectada, con un transporte estratégico y redes digitales”.

En julio de 2020, el Consejo Europeo acordó un instrumento excepcional de recuperación temporal conocido como Next Generation EU para el conjunto de los Estados Miembros. El Fondo de Recuperación constituye una respuesta europea coordinada con los Estados Miembros para hacer frente a las consecuencias económicas y sociales de la pandemia. Los fondos pueden utilizarse para conceder préstamos reembolsables y transferencias no reembolsables. Las reformas y medidas concretas a desarrollar por cada Estado Miembro se definen en sus correspondientes planes de recuperación y resiliencia.

En mayo de 2022 se publicó el Plan REPowerEU56 cuyo objetivo es reducir rápidamente la dependencia europea de los combustibles fósiles rusos acelerando la transición hacia una energía limpia. Para ello realiza varias propuestas entre las que destacan, aumentar los objetivos de eficiencia energética y de energías renovables, acelerar el hidrógeno, expandir el biometano y, concretamente, sobre el transporte se quiere:

Aumentar la cuota de vehículos de emisión cero en el parque automovilístico público y empresarial por encima de un determinado tamaño. Rapidez para la expansión de los combustibles alternativos u otras iniciativas que apoyen la movilidad ecológica. Y la “ecologización” del transporte de mercancías.

El Mecanismo Conectar Europa (MCE)57 es el instrumento financiero de apoyo a la inversión en las redes europeas de infraestructuras digitales, de transporte y de energía y contribuirá a alcanzar los objetivos de la Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente que sienta las bases para que el sistema de transporte de la Unión pueda lograr su transformación ecológica y digital y sea más resiliente ante futuras crisis.

La contribución financiera del MCE se concede principalmente en forma de subvenciones para cofinanciar proyectos de transporte en los Estados miembros de la UE, proyectos de interés común en el marco del Reglamento RTE-E, así como proyectos transfronterizos en el ámbito de las energías renovables y proyectos de infraestructuras de conectividad europeas.

Horizonte Europa58 es el programa de financiación de la UE en materia de investigación e innovación, que cuenta con una estructura basada en tres pilares, un eje transversal y dos programas complementarios.

El Pilar II —Desafíos Globales y Competitividad Industrial Europea— aborda la investigación y generación de nuevo conocimiento y tecnología de los retos sociales, refuerza las capacidades tecnológicas industriales y establece misiones con objetivos ambiciosos orientados hacia los grandes desafíos globales con gran impacto sobre los ciudadanos, como salud, cambio climático, energías renovables, movilidad, seguridad, digital, materiales, etc. Este Pilar cuenta con un clúster enfocado al clima, energía y movilidad, con un área específica para un transporte y una movilidad limpios, seguros y accesibles.